我国能源发展“十四五”规划战略思考

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一、“十四五”是至关重要的五年规划期

（一）“十四五”时期能源面临新情况

“十四五”是我国明年全面建成小康社会以后，开启全面建设现代化强国“两个十五年”新征程的第一个五年规划期，面临许多新情况，需要破解许多新难题、回应发展的新要求。总体来看，新的五年期内，我国能源面临的新变化可概括为以下四个方面：一是能源需求发生新变化。按照清洁低碳的发展要求，无论是从大气环境治理，还是从低碳减排、生态文明建设的角度，都对能源的清洁提出了新要求。二是能源绿色低碳转型面临新形势。目前，我国非化石能源发展取得了显著成就，下一步继续推进将遇到很多新问题和难题。三是能源安全面临新挑战。随着能源消费总量（基数）增加，能源系统更为复杂，保障能源安全面临的挑战加大。四是创新发展进入新阶段。能源创新面临很多新要求。

（二）“十四五”时期“至关重要”的原因

“十四五”时期与以往的五年规划期不尽相同，根据其特征、目标和本质发展的要求可概括成“四个期”：

一是“两个百年”战略目标的承接期。2020 年我国实现全面建成小康社会的第一个百年目标后，将进入建设社会主义现代化强国（2050 年的目标）的时期，“十四五”时期处于这两个目标的交汇期。

二是两个非化石能源占比目标的承接期。非化石能源占比是指非化石能源占能源消费总量的比重。习近平总书记在不同国际场合两次向全世界郑重承诺了两个阶段、两个目标：到 2020 年我国非化石能源占一次能源消费比重达到 15%，2030年达到 20%。从现在的实施进展来看，2018 年这一占比达到 14.3%，经过 2019 年和 2020 年两年的努力，预计到 2020 年底能实现 15%的目标。但是也必须看到，要实现 2030 年达到 20%的目标，有诸多困难需要克服。

三是能源消费增量结构的转换期。受我国的能源资源禀赋影响，我国是世界上少数几个以煤为主要能源资源的国家之一，而发达国家和 OECD 与我国的能源结构正好相反。2018 年，我国煤炭占一次能源消费总量的 59%，历史性地下降到60%以下，而之前多年都维持在 70%以上。可见，近年来持续推进能源结构转换的效果显著。此外，能源消费量的增量结构已经发生了很大变化，在能源消费量的增量中，清洁能源（核电、水电、风电、太阳能、化石能源中含碳最低的天然气）占比达到 68%。“十四五”期间，这一占比将超过 70%，2025 年之后逐步实现增量部分全部由清洁能源来满足。

四是多个峰值将出现或临近出现。各方对煤炭、煤电、石油的消费峰值仍有争议，但大体判断差距不大。我们预计煤炭消费的峰值在 2025 年前后，也就是“十四五”规划末期；而石油消费的峰值预计在 2030 年前后，即“十五五”末期。煤电装机也在 2030 年前后达到峰值，煤电峰值之所以滞后于煤炭，主要是由于煤炭消费总量达到峰值期后，煤炭的消费总量不增，而煤炭消费结构发生变化，发电用煤占比增加。从全世界范围来看，基于目前的技术条件，发电是最清洁的用煤方式。减少散煤和其他领域用煤，与 2030 年二氧化碳排放达到峰值，并且争取尽早达到的要求一致，这也是制定“十四五”和“十五五”规划时要重点考虑的。

（三）面临前所未有的边界条件约束和目标导向

在“十四五”规划的供需平衡方面，面临前所未有的边界条件约束和目标导向：一是必须满足总量需求。保障国民经济、社会发展和人民美好生活需要的能源供应是第一位的，在此前提下，需要加大清洁能源供给力度，尽可能推动煤炭、石油等化石能源消费尽快尽早达峰。二是在 2030 年前后或者更早实现煤炭、石油减碳与天然气增碳中和。能源消费的二氧化碳排放占比非常大，减少煤炭、石油消费所减少的碳和增加天然气消费所增加的碳要在达峰的时间点上实现增量对冲。

“十四五”期间能源消费仍然将保持增长态势

二、能源消费仍然将保持增长态势

（一）能源消费的三个确定趋势

能源消费总量持续增长、单位 GDP 能耗下降幅度收窄和能源消费增速放缓是能源消费的三个确定的趋势，但变化速度还需要“十四五”规划重点研究。

1．能源消费总量仍将持续增长。未来，我国能源消费总量将在较长时期内保持增长态势，因为我国仍是发展中国家，而发达国家、OECD 国家能源消费总量处于饱和、小幅波动的阶段。10 月 11 日，李克强总理在国家能源委员会会议上指出，在一定程度上，工业和现代化就是工业化加城镇化。能源是现代化的重要驱动力，工业革命以来的现代化进程都是能源推动的。基于中国现在的发展阶段，如果能源消费出现负增长，则意味着发展出现了问题，将引起世界经济危机。

2．单位 GDP 能耗下降幅度收窄。单位 GDP 能耗增幅收窄越来越难。

3．能源消费增速放缓。根据“十三五”规划目标，2020 年我国能源消费量控制在 50 亿吨标准煤以内，按照已公布的统计数据和今年明年的实际情况看，大概率会超过 50 亿吨标准煤。能源消费的增长速度呈现逐步放缓的趋势。杜详琬院士指出，就目前我国发展阶段来看，正常情况下，能源消费增长速度正常区间在 2%到 3%之间，全社会用电量增长速度正常区间在 4%到 6%之间。从近几年我国的实际情况看，基本处于合理区间，2017年和2018 年能源消费增速分别为2.9%和3.3%；全社会用电量增速正常区间是 4%到 6%，但去年增速高达 8.5%，用电量高速增长的主要原因在于：一是电能替代；二是新动能、新经济、新模式用电增加；三是气候因素。今年以来，处于迎峰度夏的 7 月到 9 月甚至 10 月上旬，空调负荷理应大幅上涨，但由于气温低于去年同期，今年第三季度全社会用电量增速低于前两个季度全社会用电增速。

推动能源消费增长的主要因素发生深刻变化

（二）推动能源消费增长的主要因素发生深刻变化

我国能源消费保持增长态势主要是由两个因素推动和支撑：基本因素和结构性因素。之所以将推动因素分为这两类，主要是考虑到我国目前发展的阶段，以及“十四五”时期面临的环境，按照这个分类方式来分析更为直观。

基本因素：基本因素是经济增长。尽管我国当前的产业结构不断优化，但二产占比较高，与 OECD 国家和发达国家的平均水平相比仍有一定差距（2018 年第二产业增加值占 40.7%、能源消费占 65%、电力消费占 69%）。

结构性因素：一是三产和居民用能。二产用能基数和波动幅度较大，对新增长支撑较小，三产和居民用能成为能源消费量的稳定支撑，特别是随着乡村振兴战略和新型城镇化深入实施，居民生活水平持续提高，三产和居民用电量占比不断提高。2016 年，三产和居民用电占比为 27%，2018 年达到 31%。从增长速度看，2016 年三产和居民用电增速分别为 11.2%和 10.8%；2018 年三产和居民用电量分别同比增长 12.7%和 10.3%，均呈现两位数增长。二是新动能。大数据、数据中心、电动汽车、高端制造业、信息产业等新兴产业蓬勃发展支撑了用电用能增长。目前，我国终端用能方式和结构已改变。2017 年、2018 年、2019 年的前三季度，我国电能替代量分别为 1286 亿千瓦时、1577 亿千瓦时和 1600 亿千瓦时，占用电增量的 39%、30%和 67%。但值得注意的是，电能替代是阶段性的，在某个时间段内出现电能替代，而后逐步减少。以钢铁为例，部分炼钢炼铁锅炉改为电炉，三年完成改造，之后将不再贡献电能替代增量。因此，“十四五”规划要细致分析某一新领域、新产业用能变化的总空间及持续时间。三是环境治理。环保政策实施力度加大，电力、天然气等清洁能源需求增加。

能源消费增长规律需深入研究

三、能源消费增长规律需深入研究

一方面，我国经济社会发展特点决定了我国的能源消费增长规律不能照搬国外。具体来看：

1．产业链不同。我国是世界上产业链最完整的国家，能源消费规律没有现成模式可套用。未来我国全面建成社会主义现代化时，与目前的发达国家产业链不同，特别是部分核心、重要领域的制造业，与发达国家存在差异。

2．实现现代化的时代大不相同。我国在实现现代化的过程中，和已经实现现代化的国家所处的能源时代不一样，现在已经完成现代化的国家，所处的时代是煤炭转向油气的时代，或者油气是主要能源，而我国是处于从煤炭转向非化石能源的时代。

3．消费习惯与国外大不相同。例如，外国人出门时不关掉家里的空调，我国居民则较为节俭，不会如此。因此，我国的能源消费规律没有现成的模式可以套用，其他国家的模式不适合我国。

4．气候不同。气候（气温）影响成为能源需求波动的重要因素（华北、华中、华东地区夏季最大降温负荷占最大负荷的 30%～50%）。

例如去年全社会用电量增长 8.5%，而今年预计增长 5%左右，其中，气温因素约占1～2 个百分点。另一方面，长期来看，我国能源消费增长趋势不变。OECD 国家处于能源饱和期，能源消费总量、用电量和石油消费量在 2010 年后趋于平缓，但各年度会出现波动，有的年度增长，有的年度下降。我国目前还未进入能源饱和期，能源消费总量将持续增长。

区域性、时段性供需矛盾不可忽视

四、区域性、时段性供需矛盾不可忽视

我国能源区域性、时段性供需矛盾较为突出，是“十四五”能源规划研究的重点。具体来看：

（一）区域性矛盾

一是能源资源和消费逆向分布，短期内总体格局不会改变。我国的能源资源集中在西部和北部地区，东北地区能源资源也较为丰富，而能源消费则主要集中在中东部地区，能源开发布局和流向亟待优化。目前，从内蒙到江西吉安的铁路已投运，上游北端内蒙、山西矿区的铁路和到南方的支线铁路正在建设，建设这条铁路线的目的在于解决多年的能源区域性矛盾。

二是东部地区保供压力持续加大。目前，我国中东部地区能源保供压力较大，而沿海核电站和中东部风电光伏资源量大，经初步核算，如果这些资源得到完全开发，可以满足中东部地区的用电需求。制定“十四五”能源规划要按照中长期的发展战略，研究中东部风电、光伏、生物质等清洁可再生能源的开发量，确定核电的建设节奏。分析研究如果中东部能源开发放缓，会对东部沿海包括中部地区能源较为紧张的局面造成何种影响。

（二）时段性矛盾

时段性矛盾是“十四五”重点解决的问题，一是电力、天然气等负荷峰谷差不断扩大，电力最大负荷 95%以上持续时间普遍低于 24 小时。二是低谷负荷时段，清洁能源消纳问题突出。三是尖峰负荷时段，供应保障压力加大。四是如何合理安排产能建设与运行调节，统筹供应保障与系统效率。

五、短板和风险仍很突出

一是油气资源短板。长期以来，油气资源是我国能源安全的主要短板之一，就对外依存度来看，2018 年我国石油、天然气对外依存度分别达到 70.5%和 42.9%，这主要是由我国的资源禀赋决定的。我国应加强国内油气资源勘探开发，提高国内油气供应能力，把保安全的部分牢牢抓在自己手里，这是眼下及未来很长一段时间国家发改委要着手的工作。长远来看，要从根本上解决问题，就要加快推进能源转型。总体来看，应对油气资源短板需要“一长一远”两个措施，一是加大自己国内油气的供应量，二是加快推进能源转型。

二是安全风险。1．运行安全风险。今年以来，委内瑞拉、阿根廷、美国纽约等地相继发生大停电，电力系统运行安全风险逐渐凸显。2．技术安全风险。燃气轮机、先进核电等部分领域核心关键技术受制于人，芯片、软件、控制系统依赖进口，“卡脖子”问题突出。从中兴、华为事件以及中美贸易摩擦争端中可以看出，我国的核心关键技术受制于人，特别是芯片、软件和控制系统进口依赖度大，这是“十四五”重点要解决的问题。

“十四五”期间低碳转型仍是战略方向

六、低碳转型仍是战略方向

我国能源的长远战略方向清洁低碳，这是确定的不可动摇的战略方向，大多国家都如此，欧盟计划到 2050 年非化石能源消费比重达到 75%，英、德、法、荷兰等欧盟国家已提出煤电和燃油车退出时间表。美国退出《巴黎协定》，但不可持续。我国要坚定不移地推进低碳转型，但要从我国的国情出发，按照适合中国的节奏推进，大力发展清洁能源的同时，也要考虑到煤炭是我国的主要能源资源，因此，如何清洁高效地利用好煤炭资源是“十四五”时期以及以后更长时期需要研究的问题。

“十四五”时期能源工作重点

七、“十四五”时期能源工作重点

基于以上情况，“十四五”时期将重点在以下五个方面谋求创新突破。

一是着力补强安全短板。1．保障油气供应。自习近平总书记 2018 年 7 月作出大力提升勘探开发力度，保证能源安全的重要指示以来，国家发改委、能源局与有关部门联合采取多项措施，提升我国国内的原油产量，预计 2020 年原油产量将恢复到 2 亿吨以上，且能保证相当长时间内稳产，此外，建设布局天然气产供销体系，加快天然气重要生产基地的建设，把对外依存度控制合理水平。2．运行安全。加强调节储备能力建设，包括抽水式能电站、龙头水电站建设，特别是天然气储备能力建设，因为天然气和电力一样，与人民群众生活联系紧密，国家必须加以保障。3．技术安全。解决卡脖子技术问题。

二是着力推进清洁低碳转型。一是壮大清洁能源产业。二是煤炭高效清洁利用。改变煤矿面貌，建设智能化、数字化、信息化、绿色煤矿也是“十四五”规划的重要内容。

三是着力构建智能高效的能源系统。国家电网公司提出“三型两网”战略，“三型”是指枢纽型、平台型、共享型，“两网”指坚强智能电网和泛在电力物联网，将这个理念推广到能源政策上，以源、网、储、荷全产业链的智能化为基础，以电网、热力网、天然气网、油气管网、煤炭的物流系统等网络系统为平台，将连接生产、储运、消费的网络、物流和信息流打造成枢纽平台，枢纽平台的功能和作用是为分布式能源、传统能源提供灵活便利的接入，实现可上载可下载，满足工业企业、厂矿、楼宇及个人家庭用户个性化服务需求，激发生产、消费模式转型创新。五年前，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上就预见了新能源和现代信息技术的融合必将带来人类生产生活方式的重大改变，推动人类迅速过渡到一个全新的能源体系。

四是着力推进创能源创新开放发展。主要围绕前面的任务和目标，推进科技创新、体制改革、国际合作。

五是着力提升民生服务水平。要增强能源普遍服务能力，满足电、气、热等多样化能源需求，特别是要打赢脱贫攻坚战，实施乡村振兴战略。