中国应对气候变化融资策略

导读：" 应对气候变化已被纳入中国国家发展战略,并逐渐成为中国社会经济发展的新契机。继在哥本哈根气候变化大会提出2020年GDP碳强度比2005年水平下降 40%~45%的目标后,中国政府又 "

应对气候变化已被纳入中国国家发展战略,并逐渐成为中国社会经济发展的新契机。继在哥本哈根气候变化大会提出2020年GDP碳强度比2005年水平下降 40%~45%的目标后,中国政府又确定了“十二五”时期碳强度将比“十一五”末下降17%的阶段性目标,并出台了《“十二五”节能减排综合性工作方案》和《“十二五”控制温室气体排放工作方案》。实现预定的碳减排目标对中国意味着大量新增的额外投资。2012年底的联合国第18次气候变化大会进一步明确了气候融资是有效推动全球应对气候变化的重要保证和手段,再次彰显了气候融资在应对气候变化中的关键地位。

近年来,在节能减排政策和清洁技术商机的驱动下,投向低碳领域的资金快速增加,推动了中国碳排放增速的下降。在这个过程中,一方面政府应用公共资金和政策在推动节能减排和可再生能源应用上发挥着至关重要的作用,另一方面中国气候资金的来源和应用也开始变得更加多元化。

与此同时,气候融资在中国仍是一个较新的词汇,其发展过程中面临多重挑战。中国已公布应对气候变化国家方案和具体目标,但相应的新增投资需求以及对资金投入的总体规划仍然未决,且气候融资现有的政策推进以“自上而下”的模式为主导,气候融资市场的内生动力不足。

一、中国气候融资的现状与特征

近年来,中国已经大幅增加了应对气候变化领域的投资,加强了相应的政策体系和管理机制的建设,逐步完善气候融资发展的政策环境,并在气候融资领域开展了多方面的实践,包括通过开展CDM项目合作获取发达国家的资金和技术支持,在节能减排和新能源领域加大财政投入,大力推动银行开展绿色信贷业务等。与此同时,在当今中国,生态文明、经济转型与气候融资之间密不可分的关系也逐渐明晰,如果把生态文明建设比作一个健康机体的话,那么经济的低碳转型则是这个机体的心脏,气候融资则是维护机体健康成长的血液,三者互为支撑、相互促进。中国在未来需要通过完善管理体系、出台激励政策和推动金融创新等方式,促进三者间形成更加良性的循环。

就目前中国气候融资的发展现状来看,主要存在着以下几个突出的特征:第一,中国气候融资在中长期内将面临较大的资金缺口。第二,资金更多地投向减缓领域,适应领域的投入有待加强。第三,国际气候资金供应减少,国内公共资金正发挥主导作用,金融市场资金和私人资本在未来是气候融资的最大潜在来源。第四,气候融资体系的发展仍处于初级阶段,在管理机制与体制、政策体系等方面尚存在多方面的局限,且金融市场还未能够充分参与并发挥其应有的作用。

二、中国气候融资发展面临的主要障碍

《中国应对气候变化融资策略》报告的初步预估表明,为实现中国既定的应对气候变化目标,到2015年中国每年气候变化融资总量目标需达到19,632亿元。与目前预计投资规模相比,届时中国将面临12,219亿元的气候资金缺口,相当于2015年中国 GDP 总量的1.88%(见下表)。报告的进一步分析也指出制约我国气候融资发展的主要障碍包括以下三个方面:

缺乏明确气候融资战略规划和目标

虽然气候融资资金需求的精确估计目前还存在一定的技术困难,但缺乏气候融资长期目标及统筹规划将无法有效保障应对国家和地方气候变化方案的执行, 也会进一步影响到私人部门资金在应对气候变化活动中的充分参与。

气候融资管理体制和政策体系多方缺位

缺乏统一管理机构和资金统筹机制。目前,各类型气候资金的审核和管理分散在各个政府部门,缺乏统一的协调机制和统筹方案。虽然国家发改委应对气候变化司承担国家应对气候变化领导小组有关应对气候变化方面的具体工作,但气候司与其他各部委的决策层次不同,受其职能所限,在统筹和协调相关项目安排、调度财政拨款和外来资金、资金使用分配等方面,都具有相当的局限性。公共财政中尚无明确的气候变化资金科目安排。中央财政支出预算中涉及应对气候变化的科目分散于其他相关的“节能环保”、“农林水事务”等十多项类级科目下, 某些去向相同的资金分散在不同政府部门调控和分配之下,或资金的管理办法和监管制度不尽相同,或重复应用在某些重点项目上,降低了资金的使用效率。分散的、不以应对气候变化为主要目的的公共资金很难集中有效发挥作用。

金融机构支持应对气候变化领域的能力和动力不足

发达国家公共资金规模萎缩,国际碳市场流入中国的资金规模缩减,内外压力加大国内气候融资发展阻力,传统金融市场的作用尚未得到有效发挥。国内金融体系的尚未健全制约气候融资发展,指导性绿色金融政策缺乏硬约束,导致金融机构相关能力建设不足,市场投资者对相关气候金融产品信心不足。

三、解决中国气候融资主要挑战的几点建议

(一) 明确中国气候融资公共资金投入的具体目标

为弥补“十二五”及以后一段时期内的气候融资资金缺口,建议在规划气候融资总量目标时,着重考虑提升气候公共资金的总量及其在中央财政预算中的比例,以保证气候资金的稳定增长。公共资金在中国应对气候变化的活动中发挥了极其重要的领导和示范作用。就目前的气候融资经验看来,“十一五”和“十二五”时期中,公共资金在带动全社会投资方面起到了一定的作用,且侧重于投入在可再生能源、战略性新兴产业等相对传统产业经济风险较高的行业。因此,继续加大公共资金对气候变化领域的投入比例,可以增强公共资金撬动社会资金的能力,激发私营资本的投资回报预期,缩小预计资金总量和融资目标之间的差距。

(二) 健全气候融资的管理体制和政策体系

设立气候变化国家财政专项资金和应对气候变化“南南合作”专项基金。建议财政部加大对应对气候变化工作的财政支持力度,增设应对气候变化专项资金,由发改委、财政部、环保部核准国家和地方财政补助资金的规模。

建立气候变化资金相关的统计和监测体系,统筹投向气候变化的公共资金使用;制定有关气候变化专项资金绩效评价的专门指导方法,建立公开透明的资金统计和绩效评价机制,有助于政府应对气候变化预算向全社会公开,帮助政府科学决策,指导未来应对气候变化资金的科学分配。

完善气候融资市场服务和监管体系。建立企业节能减排信息库及相关信息联动分享机制,与银行征信系统有效对接,帮助银行控制信贷风险,提高资本运行效率。

推进气候融资政策战略化与法制化。及时评估和总结环境公共财政、绿色金融、环境税费改革、碳交易、环境价格等政策的实施效果,有计划、有重点地将实践证明成熟的气候融资政策上升为法律法规,构建一整套系统性的、联动性强的气候融资政策体系,充分发挥其为气候变化融资的支持和引导作用。……

(三)拓宽融资渠道,创新融资机制

积极争取国际气候资金。扩展国际合作,争取国际金融组织和开发机构的公共资金,稳定现有多边和双边气候资金来源渠道,积极介入《公约》下绿色气候基金框架的设计和运营。同时开拓新的双边合作机制,将气候变化作为双边合作的重要领域,并密切跟踪国际机构投资者的投资动向。

充分利用预算外的公共资金。一些财政预算外的公共资金,如中国清洁发展机制基金、开发银行资金、主权财富基金、全国社会保障基金理事会所管理的资金等也可以作为应对气候变化的潜在资金来源。

推动国内碳市场发展。随着碳交易试点在“十二五”期间开展,中国在未来将更大规模地通过碳市场为减排项目进行融资。要有效地发挥碳市场的功能,需从行政安排、交易机制设计、配套行业发展等多方面着手。

积极撬动金融市场资金和民间资本,激发传统金融机构参与气候融资的积极性,发挥政府、企业、金融机构、研究机构及行业组织的合力,共同推动融资政策和机制的完善,促进气候资金的有效流动。(完)