国际气候协议效力缺失 未来气候博弈仍然会十分艰难
2014年联合国气候峰会9月23日晚在纽约联合国总部闭幕。联合国气候峰会是应对气候变化规模最大的一次国际会议,也是2015年巴黎气候大会之前最重要的一次会议。与此前的气候变化谈判不同,此次峰会不涉及实质性谈判,更像是一次动员和倡议。尽管会议规模创历史之最,但是,由于只表达政治意愿不确定法律义务,峰会仍然具有不可避免的局限性。
尽管本次峰会并未出现以往一些会议中的针锋相对、久拖不决甚至不欢而散等情形,但是,利益博弈乃至冲突仍然是气候大会不变的主旋律。
目前,气候变化领域的国际公约普遍缺乏约束力。早在1992年通过的《联合国气候变化框架公约》就确立了共同但有区别责任原则,成为发展中国家所主张的发达国家承担更大责任的最重要依据。然而,由于这只是一项原则性规定且没有实施规则,发达国家很难受到有效约束。随后通过的《京都议定书》尽管将减排目标具体化,却遭到一些发达国家的“敬而远之”。继美国拒绝签署该议定书后,加拿大与俄罗斯先后退出了议定书或其确立的承诺期。旨在进一步明确和执行减排目标的《哥本哈根协议》也因争议过大最终成为一份没有法律约束力的文件。
从程序上讲,国际条约要对一国产生拘束力需满足一定条件,从签署到批准再到生效都要经历一个过程。仅仅签署并不一定立即产生条约义务,相关规定是否产生条约法上的效力还取决于国内有权机关是否批准。由于气候变化条约可能对国内相关产业造成实质影响,即使一国政府签署了该项条约,有权机关也可能迫于压力不批准,由此阻却了条约的法律约束力。另外,对于条约内容,缔约国还有提出保留的权利。这意味着即使该条约对缔约国生效,一旦提出保留,一些条款对其仍然无拘束力。
从结果上讲,气候变化条约的执行缺乏效力。联合国作为该领域最重要的国际组织承担的角色更多是协调者或者充其量是监督者,而非执行者。执行力的缺失使气候变化条约不得不沦为“软法”,对缔约国不履行条约义务的行为也无能为力。
总之,未来的气候博弈仍然会十分艰难。不论是今年年底的利马气候大会,还是明年旨在促成气候协议的巴黎气候大会,如何将政治意愿转化为有法律约束力的协议是能否取得实质成果的关键。（完）
作者单位:华东政法大学国际法学院
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