中国城镇化发展的政策脉络
改革开放前城镇化发展的政策脉络
1、短暂发展阶段城镇化的政策脉络
新中国成立后，由于整个国家的经济在战争中受到不同程度的破坏，从1949到1957年城镇化政策的主要需求是恢复和发展社会经济，这个阶段内城镇化进程表现出短暂发展的特征。
1949年到1952年是新中国成立后国民经济的恢复发展时期。从1953年开始，我国开始实施第一个五年计划，国家把工业建设的重点放在冶金、煤炭和机械等重工业部门上。伴随国家工业化发展，前苏联支援156项大工业项目上马等，全国各省要建立自己的工业体系，市县也要建立地方工业，城镇人口迅速增加。在工业化的推动下，1949年到1957年城镇化发展过程较为明显。
这期间，国家通过采取“变消费城市为生产城市”、“城乡通开，流而不滞”，加强重点工业城市建设，对民族资本主义企业进行改造等政策，积极推动经济社会生产的全面恢复。《中华人民共和国土地改革法》（1950年）以及《中共中央关于农业生产互助合作的决议》和《中共中央关于发展农业合作社的决议》等重要政策的出台，都为这个阶段城镇化发展提供了支撑。在1953年到1958年国家第一个五年计划时期，全国城镇化率由10.6%提升到16.3%， 1956年就完成了第一个五年计划任务。这一时期内，1951年公安部发布了《城市户口管理暂行条例》，由于随着农村人口大量涌入城镇，1952年又陆续出台了《关于就业问题的决定》以及《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》等文件。
2、波动发展阶段城镇化的政策脉络
1958年到1963年是新中国城镇化过程中的特殊发展阶段。在经历前一个阶段的短暂发展后，从1958年到1962年中国开始实施第二个五年计划。由于一五计划相对顺利的完成，于是1958年国家发动了追求更高发展速度的“大跃进”运动，力图在短时间内“赶英超美”，把中国建设成为工业化国家。1958年的大跃进狂潮使得大量农民工涌进城市，城市人口进一步集聚增加。随后，1961年发生严重的自然灾害，乡村人口呈现出短暂的负增长。虽然城市人口由于大跃进的影响有所增长，但随后也呈现出下降的趋势。
为了尽快走上经济社会发展的主要道路，国家在1962年前后采取“调整、巩固、充实和提高”的基本策略，在城镇建设过程中倡导“工农结合、城乡结合、有利生产、方便生活”，通过户籍制度对城乡人口流动进行调控，并控制大城市和发展小城镇。这期间国家在农业、工业、商业、手工业、高教、科研和文艺方面，出台了一系列经济社会发展政策，包括《农业六十条》、《工业七十条》、《商业四十条》、《手工业三十五条》、《高教六十条》和《文艺八条》等，基本搭建了城镇化发展的主要政策框架，试图综合全面调整社会经济发展格局。
在城市规模和人口迁移方面，1962年发布了《关于加强户口管理工作的意见》，要求对农村迁往城市的必须严格控制，对城市迁往农村的，应一律准予落户，1963年出台了《中共中央、国务院关于调整镇建制、缩小城市郊区的指示》，要求严格控制市镇人口。
3、停滞发展阶段城镇化的政策脉络
这一阶段城镇化发展中出现了两个节点性事件，一个是三线建设，另外一个是文化大革命。整个期间城市经济衰退，出现了城市的负增长和逆城市化现象。随着国民经济调整阶段的基本结束，面对当时特殊的国际政治环境，《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲（1966-1970）》，要求突出三线建设，经济发展的重点向三线地区转移。经过1963到1965年调整，经济发展水平得到了一定程度的恢复，1964年全国的工业总产值已经恢复到1958年的水平。
由于受到左倾思想的影响，城市第三产业和个体经济的发展受到限制，城镇化水平并没有呈现出明显的增长。1966年国家按计划本该开展第三个五年计划，却开始了长达十年之久的“文化大革命”，中国的城镇化进程进入了停滞时期，呈现出城市人口与乡村人口的同速增长的态势。在人口政策方面，1964年发布了《关于处理户口迁移的规定（草案）》，进一步明确了现在农村人口迁往城市和集镇的相关规定。1975年《中华人民共和国宪法》颁布，取消了1954年宪法中的第90条“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。
改革开放后城镇化发展的政策脉络在改革开放之前，我国城镇化水平长期低于20%，改革开放之后，我国城镇化水平稳步提升，中央制定了一系列促进城镇化发展的方针和政策，使城镇化水平呈现出稳步增长的态势。
快速发展阶段城镇化的政策脉络
1978年党的十一届三中全会的召开被认为是中国经济社会发展过程中的重要分水岭，也是中国城镇化过程的重要分水岭。十一届三中全会之后，国家在城镇化方面进入了全新的发展阶段。这一时期内，1979年到1991年以农村经济体制改革为主，随着农村联产承包责任制的推行，极大促进了乡村城镇化的发展，各地小城镇蓬勃而生。而随着1978年之后各类下放农村的人员开始返回城市，特别在1992年邓小平同志南巡讲话之后，国家实施了全面的改革与开放，改革开放促进了城市经济社会的繁荣和发展，农村人口开始大规模涌入城市，城市进入了快速发展通道。在上个世纪八十年代初期，这一时期城镇化的主要动力来自农村改革产生的推力，“先进城后建城”是该时期城镇化的特点。
1978年12月，中共中央召开了十一届三中全会，确定把党的工作重点转移到社会主义建设上来，当时社会发展过程中亟待解决的问题是农业和农村问题。安徽省凤阳县小岗村率先实行包产到户，同时，在贵州、四川、甘肃、内蒙古、河南等省、自治区的一些穷困生产队，开始陆续实施“包产到户”和“家庭联产承包责任制”，农村经济体制改革获得突破，为工业化和城市化发展奠定了基础。农村经济体制中的包产到户政策极大地提高了农业生产效率，调动了农民生产的积极性，提高了粮食产量，产生了大量的农业剩余劳动力。农业剩余劳动力如何城市化是包产到户政策实施后所面临的重要问题。由于粮食产量的增加，农民进城后的口粮问题可以得到解决，所以从20世纪80年代初，国家的人口迁移政策开始出现松动，开始通过发展小城镇来安置农业剩余劳动力。
1984年国家出台了《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》，该文件明确指出，随着农村分工分业的发展，将有越来越多的人脱离耕地经营，从事林牧渔等生产，并将有较大部分转入小工业和小集镇服务业。这是一个必然的历史性进步，可为农业生产向深度广度进军，为改变人口和工业的布局创造条件。1984年10月，国务院发出了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，对于符合相关条件的居民应准予落户。
1985年发布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，允许暂住人口在城镇居留。这一时期，农村剩余劳动力的空间转移主要有三种途径：第一种途径是就地转移，这一类型农民主要集中在村办企业，且多数人只有职业转换，没有空间转移；第二种途径是进入到集镇工作，主要在乡镇企业工作，且多数人白天在集镇工作，夜晚回村庄居住；第三种途径是进入到城镇工作，包括招工进城、自理口粮进城以及进城从事建筑业和运输等行业。
从上个世纪八十年代中期到后期，我国进入乡镇企业和城市改革双重推动的城镇化时期，这一阶段以发展新城为主，沿海地区出现了大量新兴小城镇。一方面，乡镇企业逐步吸收了较多的非农人数，农民自发建设小城镇的积极性高涨，产生了较多的小城镇。1978年国家建制镇数量为2176个，1983年为2968个，1984年猛增到7184个，1990年为12084个，1995年建制镇数量为17532个。另一方面，国家将经济体制改革的重点转移到城市，以城市改革产生的“拉力”为主要动力，推动了城市的快速发展。特别在1992年邓小平同志南巡讲话之后，加快推进改革的浪潮在全国掀起。
国务院在1979年设立的深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区基础上，开放广东和福建。决定进一步开放重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖等5个长江沿岸城市，哈尔滨、长春、呼和浩特、石家庄等4个边境沿海地区省会城市，太原、合肥、南昌、郑州、长沙、成都、贵阳，西安、兰州、西宁、银川等11个内陆地区省会城市，一系列开发开放政策不断涌现，城市建设和小城镇得到了快速发展。
纵观这十几年，国家在城镇发展方面主要采取了“控制大城市规模、合理发展中等城市，积极发展小城镇”的政策要点。围绕小城镇建设，国家出台了一系列政策， 1994年，出台了《关于加强小城镇建设的若干意见》， 1995年出台了《中国小城镇综合改革试点指导意见》，进一步加强小城镇建设。在城市管理方面，1978年中央发布《关于加强城市建设工作的意见》，1984年国务院颁发《城市规划条例》。在基础制度方面，1986年出台了《中华人民共和国土地管理法》，1989年颁布了《中华人民共和国城市规划法》。1991年，国家通过了《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》，首次要求有计划地推进城镇化进程。从以上可以看出，这一阶段国家对城镇化的重视度不断提高，积极通过政策配套和管理体制改革促进城镇化发展，这些政策和措施对于提高我国城镇化水平卓有成效。
极速发展阶段城镇化的政策脉络从20世纪80年代末开始，由于石油和初级产品价格的下降，美国和日本等发达国家重点发展新材料和新能源产业，从而把无竞争优势的传统产业和一部分低附加值的技术密集型产业向东亚国家转移。在这种背景下，一些早先承接产业转移的国家或地区比如亚洲的四小龙把一部分劳动密集型和资本技术密集型产业逐步向中国大陆转移。进入20世纪90年代中期之后，经济全球化进程进一步发展，世界范围内的产业转移加速推进，大量的国际资本寻求新的投资空间，中国经济迎来了新的发展机遇。
在这种全新的发展机遇下，邓小平同志在1992年发表了南巡讲话，随后党中央宣布建设社会主义市场经济的决定，解决了国内长期争论的姓资姓社的问题。国外的发展机遇与国内有利的形式相结合，为中国新一轮城市化进程提供了强大的发展动力，这一时期成为我国经济发展速度和城市化进程最快的一段时期，改革开放进一步深化，经济发展、城镇发展都进入了极速发展的过程。
上个世纪九十年代中后期，深化市场化改革和加快体制转轨及机制优化成为改革的主旋律。国家逐步推进了一系列改革，各项改革都在不断深化推进。在经济体制改革方面，重点加强了国有企业改革、财税体制改革和金融体制改革等。在国有企业改革方面，国务院确定100户和省、自治区及直辖市确定2000多户国有大中型企业进行试点，并出台一系列企业改革的配套政策和法规，比如出台了《现代企业制度试点企业劳动工资社会保险改革办法》、《国有企业兴办企业若干财务问题的暂行规定》、《关于变更国有企业隶属关系审批办法的通知》等。
在财税体制改革方面，国家通过加强增值税管理、制定企业所得税新政策、调整出口退税税率和整顿会计工作秩序等措施完善财税制定。在金融体制改革方面，《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《票据法》和《贷款通则》等法律法规相继颁布实施，金融宏观调控得到加强，政策性金融业务和商业性金融业务逐步分离，金融市场逐步规范，对外开放的程度进一步扩大。
在投资体制改革方面，国家加大培育了为投资主体服务的市场体系。在社会保障体制改革方面，国家逐步推进养老保险制度、社会救助制度、住房制度、失业保险制度和医疗保险制度等多项制度改革。这一时期内，房地产市场化路径的打开与城市土地有偿使用制度的有机结合为城镇建设提供了重要基础，城镇建设进入了一个新的加速期。
进入新世纪，国家开始逐步探索大中小城市和小城镇协调发展的中国特色城镇化道路，大中小城市以及小城镇的发展策略在调整中不断明晰，城镇化不再是国家经济调控的附属产物，而逐渐成为促进经济持续健康发展和维护社会稳定的重要手段。十六大报告提出“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”，对于小城镇的发展“要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来”。
这一时期，国家采取更加积极的态度推进城镇化，在有重点地发展小城镇的基础上，针对上一阶段被“控制”的大城市提出发挥其辐射带动作用的方针，并要求积极发展中小城市。2006年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》则强调“城市群的发展将作为我国推进城镇化的主体形态”。十七大报告中提出走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展在城乡规划上的体现。
随着2008年《中华人民共和国城乡规划法》的颁布实施，“城市”转变为“城乡”，标志着我国在城镇化发展调控协调方面的重大转变，城乡统筹被明确写入城市规划工作的指导思想，城乡规划体系、城乡规划综合调控机制，城乡规划管理程序等得到了系统完善。2010年以来，在城镇化进程进一步加快的过程中，城镇化调控政策也经历了从注重协调区域发展、优化城镇化布局、提升城镇化质量到促进四化同步发展、推进城乡发展一体化再到走以人为核心的新型城镇化道路这一不断深化和完善的历程。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年（2011－2015年）规划纲要》明确要求实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。2008年国家发展和改革委员会颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》，2010年《促进中部地区崛起规划（2009-2015）》出台，同年5月《长江三角洲地区区域规划（2010-2015）》出台，2012年国务院先后批复《西部大开发“十二五”规划》、《东北振兴“十二五”规划》和《陕甘宁革命老区振兴规划》，分别对西部大开发、东北振兴以及陕甘宁革命老区振兴做出了重大战略部署。这些区域规划的颁布和实施，将使我国区域发展格局发生重大变化，经济增长正从主要依靠东部地区“单一推动”向各大区域“多级推动”迈进，推动区域协调发展的城镇化格局的构建。
随着我国经济社会进入新的发展阶段，城镇化被提升到国家重点发展战略的高度，城镇化发展的方针与道路也更加明确。